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近40年來中美險(xiǎn)些首次雙邊斷航，民航局的回應(yīng)來了

　　6月3日，美國(guó)交通部向7家具備中美航線運(yùn)營(yíng)資格的中方航司發(fā)布命令，自2020年6月16日起暫停所有中美客運(yùn)定期航班（可能依據(jù)總統(tǒng)決定提前實(shí)施）。

　　該事件作為近日來美方對(duì)中國(guó)發(fā)起的一系列限制性措施的延續(xù)，標(biāo)志著中美之間的爭(zhēng)端又進(jìn)入到新的階段。同時(shí)由于美方航司早在今年2月就自行中斷了中美航線，這一決定也是自1981年中美正式開通兩國(guó)定期客運(yùn)航線以來，第一次面臨雙邊全面斷航。

　　今天就來分析下突發(fā)的這則“爆炸性新聞”。

　　01 美方基于何種理由禁止中方航司的定期航班？

　　討論這次的中美航權(quán)對(duì)等爭(zhēng)議，就不得不回顧下自疫情爆發(fā)以來的時(shí)間線：

　　2020年2月

　　美國(guó)三大航司（美聯(lián)航、美國(guó)航空、達(dá)美）因中國(guó)疫情的惡化，自行停飛了各自的中美客運(yùn)定期航班。

　　2020年3月

　　由于歐美疫情的變化，為嚴(yán)防境外輸入風(fēng)險(xiǎn)，中方開始實(shí)施國(guó)際航班“五個(gè)一”政策，所有執(zhí)飛中國(guó)航線的航司，每一個(gè)國(guó)家每周只能執(zhí)行一班（境內(nèi)外航司同樣適用）。“五個(gè)一政策”以3月12日當(dāng)周的航班計(jì)劃作為執(zhí)行的基準(zhǔn)時(shí)間。

　　換句話說，由于美方在2月就停飛了中美航線，因此并不符合“五個(gè)一”政策下的開航條件。

　　2020年5月

　　面對(duì)中美之間爆發(fā)的回國(guó)客運(yùn)需求，美聯(lián)航以及達(dá)美航空向中國(guó)民航局提出申請(qǐng)，希望恢復(fù)中美航線運(yùn)營(yíng)。達(dá)美航空正式開售西雅圖、底特律經(jīng)停首爾至上海的航班機(jī)票。

　　2020年5月14日

　　美交通部介入航司的復(fù)航申請(qǐng)，向中國(guó)民航局表示“五個(gè)一”政策對(duì)美方航司的限制違反了雙方《中美民用航空運(yùn)輸協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱“協(xié)定”）關(guān)于航權(quán)公平對(duì)等的原則。中國(guó)民航局對(duì)此回應(yīng)“將考慮取消3月12日航班計(jì)劃”的前提條件。

　　2020年5月22日

　　美交通部命令具備中美航線執(zhí)飛資格的7家中方航司提交現(xiàn)有的航班信息以及提前30日提交未來的航班計(jì)劃。并表示將根據(jù)中方反饋來決定是否繼續(xù)允許定期航班的執(zhí)飛。

　　2020年5月25日

　　2020年5月25日，中國(guó)民航局在致美交通部的信函中聲明“五個(gè)一”政策對(duì)所有的境內(nèi)外航司一視同仁，并沒有對(duì)雙邊協(xié)定違反的情形。表示不希望對(duì)美方的反制措施作出回應(yīng)，要求美方撤銷5月22日的決定。

　　2020年6月3日

　　2020年6月3日，美交通部正式作出本次的中美航線中方承運(yùn)人禁航?jīng)Q定。

　　結(jié)合上述的事件發(fā)展的時(shí)間線，今日的禁航?jīng)Q定看似突然，其實(shí)自5月22日起，美方可能已經(jīng)開始了“禁航”決定的評(píng)估工作。該決定的直接原因來自5月25日民航局信函的明確表態(tài)。

　　美方認(rèn)為中美航線中方承運(yùn)人獨(dú)飛的情況是由于“五個(gè)一”政策的人為限制造成。該政策的航班限制一方面違反了雙邊協(xié)定的航班規(guī)定，另一方面使中方航司獲得了優(yōu)待，進(jìn)而剝奪了美方承運(yùn)人公平和平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。

　　這一點(diǎn)從美交通部在發(fā)布決定后的聲明也可看出，“我們將允許中方航司運(yùn)營(yíng)與中國(guó)政府允許美方航司數(shù)量相同的定期客運(yùn)航班”。

　　1980年中美兩國(guó)在1978年《上海聯(lián)合公報(bào)》的精神下，簽訂了雙邊《民用航空運(yùn)輸協(xié)定》。該協(xié)定經(jīng)過數(shù)次的修訂，一直成為中美航線不斷發(fā)展，增進(jìn)雙邊航空運(yùn)輸往來的基礎(chǔ)性文件。

　　此后，無(wú)論國(guó)際形勢(shì)如何變化，協(xié)定都發(fā)揮著定海神針的作用。在協(xié)定中，雙方明確約定了定期航線的一些基礎(chǔ)性原則：

　　依照國(guó)際慣例，雙方在協(xié)定中約定了如下原則：

　　·遵循相互尊重獨(dú)立和主權(quán)、互不干涉內(nèi)政、平等互利和友好合作的原則；

　　·認(rèn)識(shí)到雙方按本協(xié)定應(yīng)在權(quán)利和利益方面享有合理平衡的重要性。

　　協(xié)定第12條第二款約定如下：

　　根據(jù)本協(xié)定前言所規(guī)定的原則，各方應(yīng)采取一切適當(dāng)措施，確保雙方指定空運(yùn)企業(yè)在規(guī)定航線上經(jīng)營(yíng)協(xié)議航班時(shí)有公平相等的權(quán)利，以求得機(jī)會(huì)均等、合理平衡和相互有利。

　　本次航空爭(zhēng)議也正是源于雙方對(duì)上述條文的理解與解釋。在面對(duì)國(guó)際性公共衛(wèi)生事件的大環(huán)境下，如何定義與理解“公平相等的權(quán)利”，各方有不一樣的解讀其實(shí)都不意外。美方更多關(guān)注的是中美航線上的對(duì)等公平，中方的理解則更多是針對(duì)所有境內(nèi)外航司在政策執(zhí)行上的公平透明與一視同仁。

　　但這樣的意見分歧其實(shí)遠(yuǎn)不足以使得雙方采取如今在航班審批上“劍拔弩張”的態(tài)勢(shì)。其背后更深層次的原因則要從當(dāng)下的中美關(guān)系出發(fā)。

　　本就因?yàn)橐咔槎鴲夯闹忻狸P(guān)系，近期更是因?yàn)槊勒幌盗械膶?duì)華舉措而升級(jí)。從對(duì)中資在美上市企業(yè)更嚴(yán)格的審計(jì)要求以及禁止政府性質(zhì)的養(yǎng)老基金投資中資股票，到考慮取消對(duì)香港特殊關(guān)稅待遇，再到兩天前的限制部分專業(yè)的中國(guó)留學(xué)生入境。

　　這次的中美航班爭(zhēng)議或許又成為了當(dāng)下中美爭(zhēng)端的新戰(zhàn)場(chǎng)，雙方更為激進(jìn)和缺乏溝通的態(tài)勢(shì)，使得本可以協(xié)商解決的問題正變得日益復(fù)雜。

　　02 中方可能的應(yīng)對(duì)措施

　　面對(duì)今日美方交通部的禁航?jīng)Q定，從局方5月25日的回函信息表態(tài)來看，雖然對(duì)于公眾來看是場(chǎng)雷暴，但我想民航局以及北京對(duì)于美方的這次決定應(yīng)該不感驚訝，都在預(yù)料之中，也有相應(yīng)的心理準(zhǔn)備。該來的，總是要面對(duì)。

　　除了繼續(xù)通過外交渠道表達(dá)不滿與抗議外，美聯(lián)航與達(dá)美的6月復(fù)航申請(qǐng)應(yīng)該都無(wú)法得到局方許可。目前在定期客運(yùn)航線的僵持狀態(tài)，短期內(nèi)估計(jì)仍將持續(xù)。

　　此外，中方也可考慮將本次的協(xié)定條款爭(zhēng)議提交至國(guó)際民航組織（ICAO）。在雙方均同意的前提下，經(jīng)由ICAO的爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行裁決。但考慮到中方一直以來對(duì)國(guó)際爭(zhēng)端訴諸聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)并不積極，而且美國(guó)一直也對(duì)ICAO解決爭(zhēng)議的態(tài)度較為謹(jǐn)慎，尤其目前ICAO的秘書長(zhǎng)又是由來自中國(guó)的柳芳擔(dān)任。

　　這個(gè)第三方的仲裁途徑對(duì)于本次爭(zhēng)端，可能實(shí)施的幾率并不大。

　　在目前的局勢(shì)下，雖然我們可以通過限制目前需求正旺的中美航空貨運(yùn)的方式進(jìn)行反制，但合則兩利，敗則兩傷。希望雙方都不要再采取促使局勢(shì)進(jìn)一步惡化的措施。

　　03 渴望回國(guó)的在美中國(guó)公民成為本事件的最大受害者

　　由于中方早已因疫情原因禁止美公民入境，中美航線的需求主要來自海外公民的回國(guó)需要。目前，在中美航線上，國(guó)航、南航、東航以及廈航仍維持著每周四班的運(yùn)營(yíng)，每周大約能有1000人左右的運(yùn)量直飛回國(guó)。

　　在禁航?jīng)Q定實(shí)施后，看似影響人群有限，但對(duì)于仍在美國(guó)的數(shù)十萬(wàn)中國(guó)公民而言，必然會(huì)進(jìn)一步積壓其他國(guó)家的回國(guó)航班運(yùn)力。第三國(guó)轉(zhuǎn)機(jī)，成為了唯一可能的歸國(guó)途徑，回家之路將會(huì)變得更加艱辛。

　　而作為美方的承運(yùn)航司，達(dá)美及美聯(lián)航分別對(duì)此項(xiàng)決定表示理解與歡迎，支持交通部的舉措，兩家今日的股價(jià)甚至都迎來7%-10%的漲幅。由此看，未能分到中美航班這杯羹，似乎對(duì)兩家并未產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的不利影響。

　　04 加開包機(jī)能否規(guī)避禁航?jīng)Q定的影響？

　　在定期客運(yùn)航班被禁后，也有聲音表示我們可以通過政府加開商業(yè)包機(jī)的方式抵消本次事件的不利影響。確實(shí)，自今年4月以來，在駐美大使館的協(xié)調(diào)下，先后組織了多次的“小留學(xué)生”“應(yīng)屆畢業(yè)生”包機(jī)，緩解了部分人群的需求。

　　按照計(jì)劃，明天就會(huì)有一班針對(duì)“畢業(yè)生”的華盛頓-深圳包機(jī)起飛。但這些商業(yè)包機(jī)根據(jù)雙方協(xié)定的約定，也同樣是需要雙方民航管理部門的審批許可。

　　美方在最新的決定中也宣布，認(rèn)為中方安排航司包機(jī)的措施是對(duì)“五個(gè)一”政策的規(guī)避，進(jìn)一步加劇了雙方在商業(yè)航班上的不公平。未來，美方將對(duì)新的涉及中美航線的商業(yè)包機(jī)申請(qǐng)進(jìn)行最高級(jí)別的審核。

　　由此看，未來希望通過此途徑緩解禁航期間的人員往來，短期內(nèi)也是很難實(shí)現(xiàn)。

　　05 中美之間的航空爭(zhēng)議又該如何解決？

　　長(zhǎng)期以來，談到中美關(guān)系總有一句名言“中美關(guān)系好也好不到哪兒去，壞也壞不到哪兒去”。說明中美之間總能在危機(jī)中尋找到彼此相處的平衡點(diǎn)。這次的禁飛爭(zhēng)議我相信也會(huì)遵循類似的邏輯，只是可能需要更長(zhǎng)的時(shí)間與代價(jià)。

　　根據(jù)協(xié)定第十六條關(guān)于爭(zhēng)議解決的約定：

　　雙方對(duì)協(xié)定的解釋或?qū)嵤┌l(fā)生爭(zhēng)議，應(yīng)本著有貨合租和相互諒解的精神，通過談判解決；如雙方同意，也可以通過斡旋、和解或仲裁予以解決。

　　此時(shí)雙方的民航管理部門如何發(fā)揮各自的智慧，促使對(duì)方回到談判桌，才是當(dāng)下的關(guān)鍵。

　　這一點(diǎn)，如果細(xì)心留意，不難發(fā)現(xiàn)，在美方看似強(qiáng)硬措辭的決定中，也提到如果中國(guó)民航部門對(duì)美方的航司限制有必要的改善，交通部早已做好充分準(zhǔn)備來調(diào)整本次決定中的行動(dòng)。美方保留在不進(jìn)行聽證的前提下，隨時(shí)修改、增加或者取消本決定的權(quán)利。

　　這些字眼其實(shí)都是作為希望雙方共同努力改變現(xiàn)狀的潛在表態(tài)。站在具體航空事務(wù)的角度，務(wù)實(shí)與合作其實(shí)是雙方執(zhí)行層面人員最大的訴求。

　　06 一點(diǎn)思考

　　對(duì)于這一次的斷航事件，當(dāng)看到路透社的最新報(bào)道時(shí)，起初確實(shí)有點(diǎn)出乎意料。沒想到目前僅僅是一個(gè)疫情下定期航班的安排問題，就真能足以惡化到如今的態(tài)勢(shì)。

　　如果不是當(dāng)下的政治環(huán)境，可能雙方一兩次電話非正式溝通就能解決。但一旦對(duì)峙上升到目前的態(tài)勢(shì)，誰(shuí)先給對(duì)方臺(tái)階，誰(shuí)先示好，都早已不是民航或者法律領(lǐng)域的問題，更涉及彼此政治和外交的博弈。

　　中美之間這并不是第一次爆發(fā)航空事務(wù)爭(zhēng)端，但或許會(huì)是建交以來影響最為嚴(yán)重的一次。事后雙方的互信修補(bǔ)，可能也需要更長(zhǎng)的時(shí)間。此刻，或許從歷史經(jīng)驗(yàn)中更能找到一些解決和相處之道。

　　早在雙方建交通航之初的上世紀(jì)80年代，泛美航空作為第一家執(zhí)飛中美航線的航司，于1981年開通了中美航線。但在兩年之后，在執(zhí)飛北京航線的同時(shí)卻執(zhí)意開通了一條經(jīng)停東京的臺(tái)北航線，引起了一場(chǎng)不小的雙邊外交爭(zhēng)端。

　　當(dāng)時(shí)此舉遭到了北京的強(qiáng)烈反對(duì)。中方要求美方重新指定一家沒有臺(tái)灣航線的美國(guó)航司來替代泛美。美國(guó)認(rèn)為中方此要求是干涉美國(guó)的內(nèi)部事務(wù)，并聲稱泛美的行為受雙方航空協(xié)定的許可，如果中方要求取消泛美的執(zhí)飛權(quán)利，美方也要求中方取消國(guó)航的執(zhí)飛中美航線權(quán)利。

　　由于中美關(guān)系彼時(shí)正處于歷史的蜜月期，最后中方采取了限制泛美在南中國(guó)飛行航路的方式變相化解了爭(zhēng)端。此后，中美定期航線在建交40年以來，由最初的每周2班，增加至疫情前的每周325班。

　　回顧這場(chǎng)三十多年前的沖突，其實(shí)與目前的雙方爭(zhēng)議有很多相似之處，但解決的路徑卻因時(shí)代的不同而大相徑庭。

　　站在不同的歷史節(jié)點(diǎn)即使遇到同樣的問題，看到的卻總是不一樣的風(fēng)景。從這場(chǎng)過往的經(jīng)驗(yàn)中，不知能否給目前的中美航權(quán)爭(zhēng)議提供一點(diǎn)啟示。

　　在本文即將發(fā)出之際，民航局發(fā)布了最新通知，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，自2020年6月8日起，所有未列入“第5期”航班計(jì)劃的外國(guó)航空公司，可在本公司經(jīng)營(yíng)許可范圍內(nèi)，選擇1個(gè)具備接收能力的口岸城市（具體城市名單可在民航局官網(wǎng)查詢），每周運(yùn)營(yíng)1班國(guó)際客運(yùn)航線航班

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